Ricorso proposto da Regione Liguria, in persona del Presidente
della giunta regionale sig. Sandro Biasotti all'uopo autorizzato con
delibera G.R. 24 gennaio 2003 n. 80, difesa per procura a margine del
presente ricorso dall'avv. Luigi Cocchi, con domicilio eletto in
Roma, via Giulio Cesare n. 14, sc. A, int. 4, presso l'avv. Enrico
Romanelli;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente pro tempore e il Ministero dell'economia e delle finanze
in persona del Ministro pro tempore, per l'annullamento del d.m.
29 novembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 2 dicembre
2002, n. 282, avente ad oggetto: "Limitazione agli impegni ed
all'emissione dei titoli di pagamento per le Amministrazioni centrali
dello Stato nonche' riduzione delle spese di funzionamento per gli
enti ed organismi pubblici territoriali".
F a t t o
Regione Liguria e' regione a statuto ordinario avente competenza
ai sensi dell'art. 118 nelle materie previste dall'art. 117, commi 3
e 4, e dotata di autonomia finanziaria a sensi dell'art. 119, Cost.
In tale quadro rientrano nelle competenze regionali la sanita'
(ricompresa nelle materie di legislazione concorrente) e
l'organizzazione delle strutture regionali e degli enti e/o organi
subregionali e/o strumentali delle Regioni, quali nell'attuale
assetto legislativo, le Aziende sanitarie locali e le Aziende
ospedaliere.
Occorre premettere che il finanziamento del settore sanitario,
affidato alla responsabilita' ed alle scelte delle Regioni a partire
da 1 gennaio 1995, ai fini del contenimento della spesa pubblica e
del rispetto del patto di stabilita' nel quadro degli impegni
comunitari e' stato oggetto, tra l'altro, di un accordo tra lo Stato
e le Regioni, perfezionatosi nell'ambito della conferenza
Stato-Regioni, 8 agosto 2001, che ha trovato applicazione con le
leggi nn. 405/2001 e 112/2002.
Di recente, in considerazione dell'accertamento di discostamenti
della spesa pubblica da parte delle Amministrazioni dello Stato e
degli enti substatali e/o strumentali dello Stato, il Governo ha
approvato il decreto-legge n. 194/2002, i cui terzo e quarto comma
dell'art. 1, prevedono che: "Ai fini di un efficace controllo e
monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica, in presenza di uno
scostamento rilevante dagli obiettivi, il Ministro dell'economia e
delle finanze, su proposta del Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato, puo' disporre, con proprio decreto, sentito in
conformita' il Consiglio dei ministri, la limitazione all'assunzione
di impegni di spesa o all'emissione di titoli di pagamento a carico
del bilancio dello Stato, entro limiti percentuali riferiti alle
dotazioni di bilancio, con esclusione delle spese relative agli
stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse o aventi natura
obbligatoria, agli interessi, alle poste correttive e compensative
delle entrate, comprese le regolazioni contabili, alle spese relative
ad accordi internazionali, ad obblighi derivanti dalla normativa
comunitaria, alle annualita' relative ai limiti di impegno decorrenti
da esercizi precedente e alle rate di ammortamento mutui.
"Per effettive, motivata e documentate esigenze, il Ministro
dell'economia e delle finanze, su proposta dei Ministri interessati,
puo' escludere altre spese dalla predetta limitazione".
"Per le medesime finalita' di cui al comma 3, il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro vigilante, puo'
disporre, con il decreto di cui al medesimo comma, la riduzione delle
spese di funzionamento degli enti e organismi pubblici non
territoriali previste nei rispettivi bilanci. Gli organi interni di
revisione e di controllo vigilano sull'applicazione di tale decreto,
assicurando la congruita' delle conseguenti variazioni di bilancio.
Il maggiore avanzo derivante da tali riduzioni e' reso indisponibile
fino a diversa determinazione del Ministero dell'economia e delle
finanze".
La norma e' stata convertita in legge n. 246/2002 e cosi
riformulata: "In presenza di uno scostamento rilevante dagli
obiettivi indicati per l'anno considerato dal documento di
programmazione economico-finanziaria e da eventuali, aggiornamenti,
come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari, il Ministro
dell'economia e delle finanze riferisce al Consiglio dei ministri con
propria relazione. Con apposito atto di indirizzo, adottato con
decreto del Presidente dei Consiglio dei ministri, pervia
deliberazione del Consiglio dei ministri, sono definiti criteri di
carattere generale per il coordinamento dell'azione amministrativa
del Governo intesi all'efficace controllo e monitoraggio degli
andamenti di finanza pubblica.
Gli schemi del decreto di cui al periodo precedente, corredati di
apposita relazione, sono trasmessi alle Camere per il parere delle
competenti Commissioni parlamentari, da esprimere entro quindici
giorni dalla data di trasmissione, decorsi i quali i decreti possono
essere comunque adottati. Sulla base dell'atto di indirizzo di cui al
secondo periodo, il Ministro dell'economia e delle finanze puo'
disporre con proprio decreto, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale,
la limitazione all'assunzione di impegni di spesa o all'emissione di
titoli di pagamento a carico del bilancio dello Stato, entro limiti
percentuali determinati in misura uniforme rispetto a tutte le
dotazioni di bilancio, con esclusione delle spese relative agli
stipendi, assegni, pensioni e di altre spese fisse o aventi natura
obbligatoria, nonche' delle spese relative agli interessi, alle poste
correttive e compensative delle entrate, comprese le regolazioni
contabili, ad accordi internazionali, ad obblighi derivanti dalla
normativa comunitaria, alle annualita' relative ai limiti di impegno,
rate di ammortamento mutui. Per effettive, motivate e documentate
esigenze e in conformita' alle indicazioni contenute nel citato atto
di indirizzo, con il medesimo decreto di cui al quarto periodo il
Ministro dell'economia e delle finanze puo' escludere altre spese
dalla predetta prestazione. Contestualmente alla loro adozione, i
decreti di cui al quarto periodo; corredate da apposite relazioni,
sono trasmessi alle Camere".
In forza dell'art. 1, comma 3, della legge n. 246/2002 con
d.P.C.m. 29 novembre 2002 il Presidente del Consiglio dei ministri ha
emanato l'atto di indirizzo in punto.
In particolare in base a tale atto di indirizzo il d.m. emanando
avrebbe dovuto essere informato ai seguenti criteri:
a) l'azione amministrativa di ciascun dicastero sara'
improntata, in questo scorcio d'anno, al piu' rigoroso contenimento
della spesa;
b) saranno escluse o rinviate tutte le iniziative miranti ad
incrementare l'azione amministrativa suscettibili di determinare un
aumento degli oneri, fatte salve pertanto quelle che, a parita' di
costi, possono migliorare l'azione amministrativa medesima;
c) saranno sospese fino al termine dell'esercizio le
procedure di utilizzo delle dotazioni di bilancio non direttamente
connesse con interventi ritenuti indifferibili o assolutamente
necessari;
d) il Ministro dell'economia e delle finanze, ai sensi del
quarto periodo del predetto comma 3, disporra' con proprio decreto,
per l'esercizio in corso, entro limiti percentuali uniformi per tutte
le dotazioni del bilancio dello Stato, la limitazione all'assunzione
di impegni e all'emissione di titoli di pagamento, con esclusione
delle spese indicate nella medesima disposizione ivi compresi i
trasferimenti agli enti territoriali aventi natura obbligatoria.
Il Ministro dell'economia e delle finanze, ai sensi del quinto
periodo del predetto comma 3, puo' altresi' fornire, su proposta
delle amministrazioni, il proprio assenso all'esclusione, parziale o
totale, di altre spese dalla limitazione di impegni e pagamenti,
previa adeguata compensazione che assicuri il mantenimento del limite
complessivo prefissato.
Ai sensi delle comma 4, con il medesimo decreto, disporra'
altresi' la riduzione delle spese di funzionamento degli enti e
organismi pubblici non territoriali;
e) l'adozione del decreto di cui alla lettera d) dovra'
comportare un intervento correttivo ragionevole e proporzionato agli
scostamenti in atto, limitatamente alla parte residua dell'esercizio
in corso;
f) saranno assunte tutte le iniziative idonee ad assicurare
il rigoroso rispetto dei limiti di spesa conseguenti alla richiamata
limitazione degli impegni e dell'emissione di titoli di pagamento,
anche mediante ricorso alle procedure di compensazione tra capitoli
consentite dalle disposizioni vigenti;
g) il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato - curera' la realizzazione di
un efficace sistema di controllo e di monitoraggio della finanza
pubblica, anche con riferimento agli effetti delle iniziative di
limitazione della spesa richiamate nel presente atto di indirizzo;
h) le Camere saranno tempestivamente informate in merito alle
misure adottate, ai sensi del presente provvedimento, per la
realizzazione di un efficace sistema di controllo e di monitoraggio
della finanza pubblica.
Con d.m. in pari data il Ministero dell'economia ha provveduto a
dettare la disciplina di cui all'art. 1, commi 3 e 4, legge
n. 246/2002, indicando nel 15% della dotazione annuale (o del budget
previsto) la percentuale limite della spesa ordinabile. Senonche'
nell'art. 2 il Ministro ha preteso di farne applicazione non soltanto
alle Amministrazioni dello Stato ed a enti o organismi pubblici non
territoriali substatali e/o strumentali dello Stato, ma (al terzo
comma) anche alle aziende sanitarie locali e alle aziende
ospedaliere, enti subregionali e/o strumentali delle Regioni (facendo
tra l'altro paventare una interpretazione estensiva dei primi due
commi con la conseguente applicabilita' anche ad altri enti e/o
organismi subregionali e/o strumentali delle Regioni).
Il d.m. 29 novembre 2002 e' in parte qua invasivo delle
competenze della Regione Liguria, come garantite dagli artt. 117, 118
e 119, Cost., ed e' stato assunto in palese violazione del principio
di leale cooperazione tra Stato e Regioni.
Regione Liguria, quindi, lo impugna per sentire disporre
l'annullamento di tale d.m. in parte qua siccome invasivo della sua
sfera di attribuzioni.
D i r i t t o
1. - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 117, 118 e
119, Cost.
Nell'attuale assetto legislativo la sanita' e' materia riservata
alla legislazione concorrente, mentre le relative funzioni
amministrative sono attribuite alle Regioni a statuto ordinario, che
sono altresi' responsabili del finanziamento delle attivita'
sanitarie e delle prestazioni erogate mediante enti subregionali e/o
strumentali delle Regioni, e cioe' le aziende sanitarie e le aziende
ospedaliere.
Nell'attuale quadro del riparto delle competenze e della
responsabilita' del finanziamento delle attivita' di competenza delle
Regioni ed ai sensi dell'art. 118, Cost., e' inibito agli organi
dello Stato emanare disposizioni direttamente vincolanti nei
confronti delle Regioni degli enti subregionali e/o strumentali delle
regioni nelle attivita' di competenza regionale.
Ne consegue che il d.m. 29 novembre 2002, laddove all'art. 2
pretende di incidere in via diretta sulla capacita' (e/o sul potere)
di spesa di enti diversi da quelli statali e/o strumentali dello
Stato, ma subregionali e/o strumentali delle Regioni per le attivita'
di competenza di queste ultime, e' invasivo della sfera di
attribuzione delle Regioni costituzionalmente garantita.
2. - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 117, 118 e 119
Cost. in relazione al decreto legislativo n. 281/1997 ed al principio
di leale collaborazione.
Costituisce principio sotteso alle norme costituzionali in
oggetto che i poteri (residui) spettanti allo Stato nelle materie di
competenza regionale debbano essere esercitati secondo il principio
di leale cooperazione, mediante l'utilizzo degli strumenti di
raccordo previsti dal d.lgs. n. 281/1997, e cioe' segnatamente della
conferenza Stato-Regioni, a cui e' attribuita competenza - quale
mezzo di confronto e di raccordo - all'esame ed all'espressione di un
parere sulle questione di competenza, delle Regioni.
Nella specie, la materia del finanziamento del servizio sanitario
e gli impegni di contenimento della spesa, anche in funzione del
rispetto del patto di stabilita' interno e degli impegni
internazionali dello Stato, era stata oggetto di uno specifico
accordo Stato-Regioni nell'ambito della competente conferenza in data
8 agosto 2001, accordo che aveva avuto esecuzione con la approvazione
della legge n. 405/2001 e n. 12/2002.
In tale prospettiva un provvedimento statale suscettibile di
incidere su tale accordo avrebbe necessitato di una modifica
dell'accordo stesso e/o di una preventiva verifica in sede di
conferenza Stato-Regioni, mentre nella specie, in violazione del
principio di leale cooperazione, tale acquisizione non e'
intervenuta, con la conseguente invasivita' - anche per la mancata
attivazione dell'esercizio del potere regionale - del relativo
provvedimento.